شناسنامه مقاله طرحی نو برای تأمین اجتماعی
مترجم : شادروح،علی
نویسنده : دالمر – دی . هاسکینز
مجله تامین اجتماعی، شماره 2، پاییز 1378، صص 216-201
چکیده مقاله طرحی نو برای تأمین اجتماعی
در این مقاله با اشاره طرحی نو برای تأمین اجتماعی به افزایش نقدها وانتقادها در مورد تأمین اجتماعی، اصلی
ترین دلایل طرح این انتقادها، موارد زیر عنوان شده است: جهانی شدن اقتصادهای ملی، تسلط تفکر مبتنی بر
اقتصاد بازار، و بی اعتمادی به توانایی دولت ها در خصوص برنامه‌ریزی برای آینده.
مؤلف با توضیح موارد یاد شده، لحن بحث ها را نسبت به قبل «کم تر جدلی و عقیدتی» ارزیابی می‌کند و عقیده
دارد این تغییر لحن و مباحثه های متوازن، واجد چهار پیام و دستاورد بوده است: 1) پذیرش این حقیقت که
مخاطرات تحت پوشش تأمین اجتماعی در حال کاهش نیست، 2) درصورت تمایل به برنامه‌ریزی، مقابله با پیامدهای ناشی از سالخوردگی جمعیت ممکن است، 3) تأمین اجتماعی نه تنها باید حافظ درآمدها باشد بلکه باید به مردم در دستیابی به استقلال مالی نیز کمک کند، 4) طراحی مجدد نظام‌های اداره تأمین اجتماعی برای تطبیق با
تغییرات. در ادامه مقاله، ضمن تشریح موارد یاد شده، چالش‌ها و موانع اساسی تأمین اجتماعی در قرن 21 مورد توجه قرار گرفته و نقش و مسئولیت دست اندرکاران تأمین اجتماعی و معیارهای اصلاًحات در نظام تأمین اجتماعی تبیین گردیده است
1.بحث در خصوص آینده تأمین اجتماعی بالا می‌گیرد
می‌توانیم بگوییم که سیاست‌های مربوط به تأمین اجتماعی از همان آغاز تدوین در یک قـرن پیـش،تاکنون موضوع انتقادات شدید بوده است.
مدت‌های طولانی است که منتقدان،یک سلسله نتایج شوم ناشی از طرح نظریه تأمین اجتماعی را پیش‌بینی می‌کنند؛نتایجی چون از میان‌رفتن پیوندهای سنّتی خانوادگی،تـضعیف اخـلاق‌کاری یـا از بین رفتن پس‌اندازهای شخصی.
بـنابراین،انـتقاد عـمومی از تأمین اجتماعی در ذات خود به هیچ‌وجه،چیز جیدد یا بدیعی نیست.
مع ذلک آن‌چه در شرایط فعلی تکان‌دهنده است،شدت رو به افزایش و حتی جـنبۀ خـصومت‌آمیز بـحث‌های جاری راجع به تأمین اجتماعی و این حقیقت اسـت کـه این بحث و جدل،بدون توجه به سطح توسعۀ اقتصادی یا گستردگی تأثیر تأمین اجتماعی در حمایت از مردمی که در حال حـاضر از آن بـهره مـی‌برند،به هر گوشۀ جهان گسترش یافته است.اگرچه مدیران و سـیاست‌گذاران تأمین اجتماعی عادت کرده‌اند که به منتقدان نظام جاری تأمین اجتماعی پاسخ بگویند،اما از دست رفتن ظاهری اعـتماد مـردم بـه برنامه‌هایی که آنان به اجرا در می‌آورند و طرح سؤالات مکرر در خصوص اصـول بـنیادینی که این نظم بر آن‌ها استوار است، آن‌ها را متعجب ساخته است.
مقاله طرحی نو برای تأمین اجتماعی
دلایل زیاد و پیچیده‌ای برای بـروز چـنین پدیـدۀ گسترده‌ای وجود دارد،اما موارد زیر از اصلی‌ترین دلایل طرحی نو برای تأمین اجتماعی و طرح این انتقادها به شـمار مـی‌روند:
*جـهانی شدن اقتصادهای ملّی.تعداد کشورهایی که می‌توانند خود را از روندهای اقتصادی جهانی دور نگاه دارند،رو بـه کـاهش اسـت.تقسیم‌کار رو به گسترش در بازار جهانی عملا همه‌ی کشورها را تحت تأثیر قرار داده است.صناعیی کـه سـابقا نقطۀ اتکای یک اقتصاد ملی به شمار می‌آمدند،در عرض چند سال،در عرض چـند سـال،بـه واسطۀ تحولات اقتصادی که در گوشه‌ای دیگر از کره زمین رخ داده است،منسوخ شده‌اند.سرمایه‌ها با بـهره‌گیری از نـوسانات ارزی و دورنمای بهتری از بازگشت سرمایه در کشورهای خارجی،با سرعت قابل ملاحظه‌ای جابه‌جا می‌شوند، هـمان‌گونه کـه بـحران مداوم اقتصادی در آسیا شاهدی بر این مدعا است.حتی کشورهای صنعتی بسیار پیشرفته نیز نـمی‌تواند بـدون کمک دیگران به دفاع از منافع اقتصادی خود برخیزند و مجبورند درصدد جلب کـمک مـؤسسات مـالی بین‌المللی برآیند.بنابراین چندان تعجب‌آور نیست که دربارۀ توانایی دولت‌ها برای تصمیم‌گیری در خصوص نـوع و سـطح تـأمین اجتماعی که باید برای مردم فراهم شود،تردیدهای فزاینده‌ای ابراز می‌شود؛آن هـم در جـهانی که این دولت‌ها دیگر نمی‌توانند مثل سابق بر سرنوشت اقتصادی و مالی خود تسلط داشته باشند.یـکی از واقـعیت‌های تکان‌دهندۀ جهانی شدن این است که درحالی‌که دولت‌ها هنوز می‌توانند بر حـقوق کـارگران و کارمندان مالیات ببندند،اما در مالیات بستن بـر سـرمایه‌گذاری‌های بـین المللی و معاملات مالی با دشواری‌های به مـراتب بـیش‌تری مواجه هستند،از بد روزگار،درست در زمانی که دولت‌ها بیش‌ترین نیاز را به حفاظت از بـیکاران و جـبران ضرر ناشی از قطع درآمد شـهروندان احـساس می‌کنند،رونـد جـهانی شـدن از توان آن‌ها برای انجام این کـار بـیش‌تر می‌کاهد.
*تسلط تفکر مبتنی بر اقتصاد بازار.پیروزی رویکردهای مبتنی بر اقـتصاد بـازار بر سایر مدل‌های اجتماعی-اقتصادی کـه در عصر مدرن تدوین شـده و مـورد آزمایش قرار گرفته‌اند،از برجسته‌ترین ویـژگی‌های دورۀ پایـانی عصر حاضر به شمار می‌آید.این نظر که حمایت اجتماعی می‌تواند با رشـد اقـتصادی هماهنگ یا حتی عاملی مـثبت بـرای رشـد اقتصادی باشد،مـورد تـردید قرار گرفته است.انـتقاداتی کـه چندین دهه مطرح بود،از جمله این اتهام که سیستم تأمین اجتماعی باعث دلسرد شـدن مـردم از پس‌انداز کردن و یا افزودن بر مـیزان بـیکاری می‌شود بـار دیـگر بـا نیروی بیش‌تری سربرآورده اسـت.به‌ویژه،منتقدان صندوق‌های بازنشستگی عمومی{o1o}،چه در داخل و چه در خارج دولت طرفداران زیادی برای خود دست و پا کـرده‌اند.ایـنان از حسابهای ذخیره پس‌انداز فردی{o2o}طرفدارای مـی‌کنند و ایـن بـحث را پیـش مـی‌کشند که این طـرحها مـی‌توانند پس‌اندازهای جدید به‌وجد آورند و به این ترتیب رشد اقتصادی را تقویت نمایند.طرفه آن‌که، حمایت سیاسی از طـرح‌های مـبتنی بـر صندوق‌های بازنشستگی اندوخته‌ای{o3o}در بسیاری از نقاط جهان افـزایش‌یافته و ایـن در حـالی اسـت کـه در مـیان اقتصاددانان دربارۀ اعتبار این دعاوی چندان اتفاق‌نظری وجود ندارد.
*بی‌اعتماد به توانایی دولت‌ها در خصوص برنامه‌ریزی برای آینده.شاید رنج‌آورترین اتهامی که در پایان قرن حاضر به سیستم تـأمین اجتماعی وارد شده فقدان اعتماد، به‌ویژه در میان نسل جوان‌تر،به توانای کشورها برای اتخاذ تصمیم‌های جمعی و دموکراتیک برای تضمین شکوفایی اقتصادی و در همان حال حفظ میزان مشخصی از عدالت و همبستگی اجتماعی در میان اعـضای جـامعه باشد.این”بحران مشروعیت”بخش دولتی به یک کشور یا منطقۀ خاص در جهان محدود نمی‌شود.شاید بتوان آن را با مقولۀ جهانی شدن جریان عقاید و فن‌آوری مرتبط دانست،و این در حالی اسـت کـه،به روال عادی،راه‌حل‌های مبتنی بر بخش خصوصی بر راه‌حل‌های مبتنی بر بخش دولتی ارجحیت داده می‌شود.مؤسسات دولتی به‌طور دائم به عدم کارایی و خدمت‌رسانی نـامناسب مـتهم می‌شوند،و ادعا می‌شود که بـخش خـصوصی می‌تواند بر این نقایص فایق آید.جدی‌ترین مسئله این است که شهروندان،بیش از پیش،دربارۀ توانایی فرایند سیاسی در کشور خود در خصوص تصمیم‌گیری در زمینۀ نـحوۀ تـقسیم عادلانه فواید ناشی از سـیستم تـأمین اجتماعی در میان مردم ابراز تردید می‌کنند(به عبارت دیگر آن‌ها این سؤال را مطرح می‌سازند که آیا نیازمندان منفعت بسیار کمی می‌برند،در حالی‌که کسانی که نیاز کم‌تری دارند بیش از اندازه دریـافت مـی‌کنند و یا این که آیا برخی از شهروندان آسیب‌پذیر بیش از دیگران استحقاق برخورداری از عواید ناشی از سیستم تأمین اجتماعی را دارند؟
تردیدی نیست که این روندهای جهانی در طرز تفکر و طرز رفتار،بسیاری از مدیران تأمین اجـتماعی و سـیاست‌گذاران را با سـردرگمی و حتی نومیدی مواجه ساخته است.آن‌ها هر روز بیش از روز پیش از حقیقت را درمی‌یابند که چارچوب بحث دربارۀ آیندۀ تـأمین اجتماعی را نه کارشناسان و متخصصان مسائل مربوط به سیاست‌گذاری اجتماعی که در زمـینۀ عـملکرد و نـتایج حاصل از برنامه‌های مبتنی بر تأمین اجتماعی از دانشمندترین افراد به شمار می‌آیند،بلکه منتقدان و به‌ویژه کسانی تعیین مـی‌کنند کـه بیش‌تر به سیاست‌های مالی و کمرنگ کردن نقش دولت علاقه دارند تا به سـیستم‌های مـبتنی بـر حمایت و تأمین اجتماعی.
2.نقطه عطفی در بحث دربارۀ آینده
مدارک جمع‌آوری شده از سازمان‌های وابسته به ASSI و سایر سـازمان‌ها نشان می‌دهند که در بحث و جدل‌های جاری در خصوص تأمین اجتماعی،تغییراتی عظیم و چشمگیر در حـال رخ دادن است.محتویات این بـحث و جـدل‌ها،تدرجیا به سمت مباحثه‌ای متوازن‌تر در زمینۀ راه‌حل‌های موجود برای انجام اصلاًحات سوق می‌یابد.لحن بحث‌ها کم‌تر جدلی و عقیدتی شده است.این تغییر لحن،چه پیامدهایی داشته است؟
1-2.پذیرش این حقیقت که مـخاطرات تحت پوشش تأمین اجتماعی در حال کاهش نیست
جوامعی که دربرگیرندۀ بخش اعظم مردمان جهان هستند نسبت به گذشته کم‌تر در معرض مخاطرات قرار ندارند.بیکاری گسترده در بین بسیاری از کشورهای صنعتی جهان هـنوز هـم یک واقعیت تلخ به شمار می‌آید.بسیاری از کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی )DCEO( هنوز هم گرفتار اعداد دو رقمی‌اند که میزان بیکاری در این کشورها را نشان می‌دهد،و این در حالی است که ایـن رقـم بالا بیش از ده سال است که کاهش‌نیافته و در بعضی از کشورها شاخص‌های اقتصادی در سال‌های اخیر حتی سیر صعودی پیموده است.اشتغال‌زایی در سایر کشورهای کم‌تر توسعه‌یافته،به‌ویژه در آفریقا،بهبود قابل ملاحظه‌ای نیافته و خـطر بـیکاری میلیون‌ها نفر،شاید برای اولین بار در طول حیات کاری آن‌ها،در بسیاری از کشورهایی که ویرانی گسترده اقتصادی در آسیا آن‌ها را تحت تأثیر قرار داده به یک کابوس بدل گشته است.
خطر فـقر بـه تـعداد زیادی از شهروندان حتی در کشورهای صـنعتی نـیز لطـمه می‌زند.برای مثال،کمیسیون اروپا چنین برآورد می‌نماید که حتی پس از اعمال سیاست‌های انتقال درآمدها (مالیات‌های ترجیحی)و سایر اشکال کمک‌های اجتماعی،حدود هـفده درصـد از کـل خانواده‌ها در کشورهای عضو اتحادیه اروپا درآمدی کم‌تر از نصف درآمـد مـیانگین ملّی خواهند داشت.و این معیاری است که به‌طور معمول به‌‌عنوان شاخصی برای مشخص کردن آن دسته از مردم استفاده مـی‌شود کـه در خـطر محرومیت قرار دارند.{o1o}کمیسیون اروپا چنین برآورد می‌کند که بدون حـفظ سطح درآمدها و سایر اشکال حمایت مالی که در برنامه‌های مبتنی بر حمایت اجتماعی پیش‌بینی شده است،سطح درآمد تـقریبا چـهل درصـد از کلیه خانواده‌های ساکن کشورهای عضو اتحادیه اروپا،از پنجاه درصد درآمد میانگین مـلی کـم‌تر خواهد بود.
عامل ریسک در دورۀ سالخوردگی در سایر کشورهای جهان نیز به همان اندازه تکان‌دهنده است.برای مـثال،در ایـالات مـتحده اداره تأمین اجتماعی برآورد می‌کند که 42 درصد از بازنشستگان کشور در صورت بهره‌مند شدن از بـرنامۀ مـلی مـستمری بازنشستگی{o1o}زیر خط فقر قرار خواهند گرفت.
و برطبق گزارش بانک جهانی در گزارش توسعه جـهانی 1997،تـعدیل سـاختار اقتصادی به برخی از کشورهای جهان شدیدا لطمه زده است و همین امر موجب افزایش قـابل مـلاحظه فقر در میان اهالی این کشورها شده است.کشورهای واقع در اروپای مرکزی و شرقی و کشورهای عـضو جـمهوری‌های مـستقل مشترک المنافع یکی از بدترین شرایط اقتصادی در دهه‌ی گذشته را پشت سر گذاشته‌اند.فقر ناشی از فـقدان درآمـد،از بخش کوچکی از جمعیت این کشورها به یک‌سوم جمعیت آن‌ها گسترش یافته است،بـرآورد مـی‌شود کـه حدود 120 میلیون نفر زیر خط فقر زندگی می‌کنند.نسبت جمعیت فقیر و آهنگ رشد فقر در صـحرای آفـریقا بیش از سایر نقاط جهان است. حدود 220 میلیون نفر از ساکنان منطقه،از درآمد بـسیار پایـینی بـرخوردار هستند.بانک جهانی برآورد می‌کند که تا سال 2000،نیمی از اهالی صحرای آفریقا در زیر خط فـقر قـرار خـواهند گرفت.
هیچ کس نمی‌تواند این حقیقت را انکار نماید که توسعه اقتصادی وسـیله‌ای قـدرتمند برای کاهش سطح فقر است،و برای سرپا ماندن یک سیستم تأمین اجتماعی ملی قائم به خـود نـیز امری حیاتی به شمار می‌آید.مع ذلک گذر از یک سیستم اقتصادی برنامه‌ریزی شـده بـه سیستم اقتصاد بازار دشوارتر از آن است که انـتظار مـی‌رفت و هـمین گذر به خوبی نشان داده است که تـوسعۀ اقـتصادی خودبه‌خود دستیابی به سطح مطلوبی از توسعه اجتماعی را تضمین نمی‌کند. هزینه‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت تـعدیل سـاختاری،به واسطۀ کاهش شدید تـولید نـاخالص ملی در بـسیاری از کـشورها،فـقط جنبۀ اقتصادی نداشته است.بلکه پایـین آمـدن سطح استانداردهای مراقبت‌های درمانی و آموزش،افزایش میزان جرم و جنایت و،در برخی از کشورها،کـاهش واقـعی امید زندگی نیز از جملۀ این هـزینه‌ها محسوب می‌شوند.درحالی‌که،گـذر بـه سیستم اقتصاد بازار و جهانی‌تر شـدن اقـتصادهای ملّی،بدون تردید برای برخی از اقشار مردم و حتی برخی از کشورها سودمندر بوده،در داخـل کـشورها و در بین کشورها نیز در این زمـینه کـسانی بـرنده و کسانی بازنده بـوده‌اند.
بـنابراین می‌توان چنین درس گرفت کـه رشـد اقتصادی و جهانی‌تر شدن اقتصاد،ضرورتا به کاهش فقر یا افزایش توان سیستم‌های حمایت اجـتماعی از شـهروندان نمی‌انجامد.همان‌طور که در گزارش سال 1997 بـانک جـهانی اشاره شـده،ایـن درس حـتی در مورد برخی کشورهای صـنعتی در اروپا،آمریکای شمالی و سایر نقاط جهان صدق می‌کند که در طی سال‌های 1975 تا 1995 میزان متوسط رشد خـوبی را تـجربه کرده‌اند،اما نسبت افراد فقیر در ایـن کـشورها افـزایش پیـدا کـرده است.
این مـوضوع را نـیز البته به‌گونه‌ای کنایه‌آمیز باید خاطرنشان ساخت که هم‌زمان با زیر سوال رفتن سیستم‌های رفاه اجتماعی دولتـی،تـعداد کـسانی که در فقر زندگی می‌کنند در بسیاری از کشورهای جـهان افـزایش یـافته اسـت.
2-2.در صـورت تـمایل به برنامه‌ریزی،مقابله با پیامدهای ناشی از سالخوردگی جمعیت ممکن است
“پیری”جمعیت موضوعی است که هم استنادات بسیاری درباره‌ی آن موجود است و هم بحث‌های زیادی در مورد آن انجام شـده است.تبعات این فرایند جهانی برای مقولاتی چون بازنشستگی و کمک‌های درمانی مربوط به تأمین اجتماعی،تا آیندۀ نه‌چندان دور همچنان موضوع تحقیقات و ارزیابی خواهد بود.مع ذلک،این نکته را باید در چارچوب مـباحثات فـعلی خاطرنشان ساخت که تعداد قابل ملاحظه‌ای از کشورها دربرداشتن گام‌هایی در جهت تضمین ثبات مالی سیستم حقوق بازنشستگی دولتی و سایر برنامه‌های تأمین اجتماعی خود تا قرن آتی و در نتیجه ردّ این اتهام مـوفق بـوده‌اند که قرن بیست‌ویکم شاهد یک جنگ تلخ بین دو نسل پیر و جوان خواهد بود.رویکردهای اصلاحی به تعداد کشورها متنوع‌اند،اما تلاش‌های هماهنگی در جـهت کـاستن از گرایش گسترده به بازنشستگی پیـش از مـوعد،افزایش تدریجی سن بازنشستگی برای مردان و زنان و کاهش بار هزینه برنامه‌های بازنشستگی دولتی از طریق ترغیب توسعۀ سیستم‌های بازنشستگی به اصطلاح”چندستونی”{o1o}،به عمل آمـده اسـت.اساس این سیستم‌ها را پرداخـت در طـول دورۀ کار و استفاده از صندوق‌های اجباری یا اختیاری تشکیل می‌دهد.
بنابراین بحث درباره آینده سیاست‌های بازنشستگی،به آهستگی،در جهت یک بحث مستدل‌تر در خصوص این موضوع تکوین می‌یابد که چگونه جوامع می‌توان بـین مـصرف کنونی مستخدمین و آرزوی درآمد کافی بازنشستگی برای سالخوردگان امروز و فردا،توازن برقرار ساخت.این حقیقت،بیش از پیش پذیرفته می‌شود که خصوصی‌سازی آن”نوش‌داروی” معجزه‌آسا نیست و نیز این که ترکیبی از رویکردهای تأمین مـالی،راهـی عاقلانه بـرای مقابله با عملکرد غیرقابل پیش‌بینی بازار و سایر عواملی به شمار می‌آید که بر سطوح تولید اقتصادی تـأثیر می‌گذارند.نقش دولت در تضمین درآمد بازنشستگی کافی دیگر جای بحث ندارد،زیـرا حـتی طـرفداران رویکردهای مبتنی بر دخالت بخش خصوصی و به‌کارگیری صندوق‌های تأمین آتیه نیز اعتراف می‌کنند که حکومت باید یـک شـبکۀ ایمنی”آبرومند”برای کسانی که قادر نیستند برای دوران پیری خود پس‌انداز نمایند فـراهم آورد و نـیز ایـن که حکومت باید به عنوان نظام‌دهنده (یا به تعبیر بعضی‌ها تضمین‌کنندۀ)ترتیبات بازنشستگی تحت کـنتر بخش خصوصی،عمل نماید.اقدام انجمن بین‌المللی تأمین اجتماعی )ASSI( در چارچوب”ابتکار عـمل استکهلم” سهمی ارزشمند در جـهت افـزایش سطح و کیفیت فنی گفت‌وگوی بین‌المللی دربارۀ اصلاًح سیستم‌های بازنشستگی،ایفا کرده است.
تحقیقات عمدۀ به عمل آمده توسط DCEO و کشورهای عضو 9-G (نه کشور صنعتی بزرگ) نشان می‌دهد که روند تمرکز بـر مسئلۀ بازنشستگی از توجه تقریبا صرف به مقولۀ تأمین مالی دورشده و ملاحظاتی دربارۀ ماهیت خود سیستم بازنشستگی را نیز دربرمی‌گیرد.در مباحثات مربوط به اصلاًحات،حالا این موضوع مدّنظر قرار گرفت که ترتیبات بـازنشستگی موجود غالبا در درون خود نوعی بی‌انگیزه‌گی کاری به وجود می‌آورند و همین مسئله موجب آن می‌شود کسانی که مایل‌اند بیش‌تر به کار ادامه دهند مجازات شوند.به‌طور کـلی‌تر،ایـن حقیقت بیش از پیش پذیرفته شده است که برنامه‌های بازنشستگی باید تغییرات عمیقی ر ا منعکس سازند که به واسطۀ ورود گستردۀ زنان به نیروی کار،گرایش به سمت تعداد فرزندان کم‌تر، اخـتصاص زمـان به مراتب بیش‌تر به امر آموزش،و این حقیقت در جوامع رخ داده است که در سال‌های اخیر،به‌طور کلی سالخورده‌گان در مقایسه با نسل‌های قبل از لحاظ سلامت در وضعیت بهتری هستند.این بـدان مـعنی اسـت که باید با صراحت بـیش‌تر نـگرشی در مـورد دورۀ زندگی را مدنظر قرار داد که انسان‌ها را قادر می‌سازد خود را برای الگوهای غیرسنتی کار، برخورداری از برنامه‌های حمایت خانواده،برخورداری از آموزش در تمام طول عـمر،و بـازنشستگی تـدریجی آماده کنند.بازنشستگی،به‌‌عنوان یک مفهوم اجـتماعی،عـمر نسبتا کوتاهی دارد و تنها پس از جنگ جهانی دوم در قانون‌گذاری ملی جایگاه استواری پیدا کرده است. تردیدی نیست که قرن آینده،شاهد بـازنگری عـمیق در تـرعیف واژۀ”بازنشستگی”خواهد بود.
درحالی‌که،در خصوص توانایی جوامع برای اصلاًح و سـازمان‌دهی مجدد سیاست‌های خود در مورد مستمری‌های دوران سالمندی،خوش‌بینی‌هایی ابراز می‌شود،آیندۀ کمک‌های درمانی،به‌ویژه برای سالمندان هنوز هـم بـه مـراتب غیرقابل پیش‌بینی است.چون در آینده،تعداد بیش‌تری از افراد مسن‌تر در کلیه جـوامع بـه مرحلۀ سالمندی می‌رسند،به‌طور طبیعی انتظار می‌رود که هزینه‌های درمانی اختصاص‌یافته به سالمندان افزایش یابد؛امـا تـا چـه اندازه؟برای مثال،پیش‌بینی می‌شود که پیشگیری‌های درمانی(مقابله با اعتیاد به سیگار،پیـشگیری از بـیماری،تـمرینات بدنی،تغذیه بهتر و غیره)تأثیری مثبت بر سلامت بدنی سالمندان داشته باشد،اما مـیزان ایـن تـأثیر چه‌قدر خواهد بود؟یکی از مشکلات برنامه‌ریزان مراقبت‌های درمانی در برآرود میزان هزینه‌های درمانی مرتبط با سالمندان در آیـنده ایـن خواهد بود که در خصوص سوابق پزشکی افراد در طول عمر آن‌ها،اطلاعات قابل اطـمینان کـافی وجـود ندارد.آیا سالمندان به این دلیل امروزه بیش‌تر عمر می‌کنند که از مراقبت‌های پزشکی بـهتر و بـیش‌تری در مقایسه با گذشته برخوردارند؟یا شاید،وضعیت سلامت سالمندان ازاین‌رو به‌مراتب بهتر شده اسـت کـه آنـ‌ها در مقایسه با نسل‌های گذشته،در طول عمر خود سلامت‌تر بوده‌اند؟بنابراین،آن‌ها می‌توانند زمان از کارافتاده‌گی و دچار شدن بـه بـیماری‌های مزمن را به تعویق اندازند.
آن‌چه تاکنون معلوم شده این است که مـخارج مـراقبت‌های پزشـکی در یک یا دو سال آخر عمر،صرف‌نظر از سن مشخص در زمان مرگ،به‌طورچشمگیری افزایش می‌یابد.آیا در آیـنده امـکان‌پذیر خـواهد بود که این افزایش شدید در هزینه‌های پزشکی را درست پیش از مرگ،به نـحو بـهتری تحت کنترل قرار داد؟شاید برخی از فن‌آوری‌ها و روش‌های جدید پزشکی در این مرحله از چرخۀ زندگی یک انسان موجب صـرفه‌جویی‌های واقـعی شوند،درحالی‌که فن‌آوری‌ها و روش‌های دیگر،از جمله پیوند اعضای بدن و مراقبت‌های پزشکی شـدید و طـولانی،تنها برای یک مدت خیلی محدود در وضـع بـیمار بـهبودی حاصل نمایند اما در مراحل آخر زندگی او مـخارج را نـیز به طرز چشم‌گیری افزایش دهند.بنابراین در همۀ کشورهای جهان،صرف‌نظر از این که در چـه مـرحله‌ای از توسعه قرار دارند،مسئلۀ مـراقبت‌های پزشـکی طولانی‌مدت بـه یـک مـشغلۀ ذهنی عمده تبدیل شده است.تـنها تـعداد انگشت‌شماری از کشورها موفق شده‌اند در چارچوب سیستم‌های تأمین اجتماعی مشکل مراقبت‌های پزشکی طـولانی‌مدت را حـل نمایند. تقریبا در همۀ موارد شخص مـوردنظر مجبور بوده است تـا بـدون در نظر گرفته شدن میزان درآمـد و امـوال او یا خانواده‌اش بخشی از مخارج این مراقبت‌ها را بپردازد تا زمانی که منابع مالی در دسـترس بـه انتها برسد و یا شخص پیـرتر پیـش از اتـمام منابع فوت کـند.
ایـن شیوه،برای میلیون‌ها سـالمند در سـراسر جهان،شیوه‌ای غم‌افزا و از لحاظ مالی ویران‌کننده برای پایان یافتن زندگی به شمار می‌آید.هـمان‌طور کـه بحث درباره اصلاًح سیستم بازنشستگی سـالمندان وارد مـرحلۀ عملی‌تر و واقـع‌بینانه‌تری مـی‌شود،بـرنامه‌ریزان و قانون‌گذاران تأمین اجتماعی بـه ناچار به‌طور فزاینده‌ای به مسئلۀ مراقبت‌های پزشکی برای سالمندان توجه می‌کنند؛زیرا این دغدغۀ فـزاینده وجـود دارد که شکست در حل این مسئله،در ارتـباط بـا مـوجود بـودذن مـنابع تأمین مالی بـرای سـایر زمینه‌های تأمین اجتماعی،پیامدهای بالقوه شدیدی خواهد داشت.
البته مسئلۀ مراقبت پزشکی برای سالمندان را نمی‌توان از تـلاش‌های جـاری در هـمۀ کشورها برای مهار مخارج این نوع مـراقبت‌ها و در عـین حـال تـضمین دسـترسی بـه مراقبت‌های پزشکی با کیفیت بالا برای تعداد هرچه بیش‌تری از اعضای جامعه جدا ساخت.شواهد کافی در این
خصوص وجود دارد که خدمات پزشکی،از جمله مراقبت‌های پیشگیرانه،بیش از پیش سـهمیه‌بندی می‌شوند و پرداخت هزینه‌ها نیز با هدف کاستن از نرخ افزایش مخارج مراقبت‌های پزشکی،بیش از پیش بر دوش بیمار نهاده می‌شود.این تحوّل،نه تنها در ارتباط با دسترسی به خدمات درمانی مشکلات اخـلاقی بـه‌بار می‌آورد بلکه دغدغۀ سقوط معیارهای کیفی خدمات را نیز افزایش می‌دهد.
مشابه آن‌چه در مورد بخش بازنشستگی گفته شد،راهبردهای اصلاحی با هدف ایجاد سیستم مراقبت‌های پزشکی در آینده،که بنیۀ قـوی مـالی هم داشته باشد،غالبا مستلزم پیدایش الگوهای تازۀ تقسیم مسئولیت‌ها بین بخش دولتی و بخش خصوصی است.بنابراین،هم در کشورهای صنعتی و هم در کشورهای در حـال تـوسعه،مباحثات شدیدی دربارۀ نقش صـحیح حـکومت و بخش خصوصی در بیمه کردن خدمات درمانی و پزشکی در جریان است.
3-2.تأمین اجتماعی نه تنها باید حافظ درآمدها باشد بلکه باید به مردم در دستیابی به اسـتقلال[مالی]نیز کـمک نماید
با افزایش نـرخ بـیکاری در بسیاری از کشورهای صنعتی،به سرعت روشن شد که مدت این بیکاری نیز در حال افزایش است.برای مثال،کمیسیون اروپا برآورد کرده است که تعداد بیکارانی که به مدت یک سال یـا بـیش‌تر بیکار بوده‌اند تا پنج درصد نیروی کار یا بیش از پنجاه درصد کل بیکاران افزایش یافته است.و به‌ویژه،این حقیقت هشداردهنده است که بیش از شصت درصد از کسانی که در این گروه جـای مـی‌گیرند به مـدت دو سال یا بیش‌تر بیکار بوده‌اند.در نتیجه،برای همه روشن شده است که طرح‌های بیمۀ بیکاری که بـا هدف حمایت مالی از بیکاران موقت طراحی شده‌اند،دیگر برای مقابله بـا بـیکاری طـولانی‌مدت مناسب نیستند.علاوه بر آن،ارقام مربوط به نرخ بیکاری،از میزان واقعی تکفل در جامعه پرده برنمی‌دارند،زیرا در بـسیاری از کـشورها بر تعداد کسانی که از بیمۀ ازکارافتادگی استفاده می‌کنند،به‌ویژه در میان مردان بالای پنـجاه سـال، افـزوده شده است؛کسانی که سرانجام به‌دلیل عدم موفقیت در پیدا کردن کار مناسب،نامشان در لیـست افراد ازکارافتاده قرار می‌گیرد.یک نگرانی عمده دیگر را نیز باید به مشکل بـیکاری و ازکارافتاده‌گی افزود که عـبارت اسـت از خانواده‌های”تک‌سرپرست”با فرزندان جوان که سرپرست آن‌ها در بیش‌تر موارد زنانی هستند که به کمک‌های دولتی برای حفظ درآمد وابسته‌اند.
با افزایش حساسیت تدوین‌کنندگان برنامه‌های تأمین اجتماعی نسبت به انتقادات عـمومی در خصوص بی‌انگیزه‌گی‌های کاری در میان وابستگان به نظام‌های تأمین اجتماعی و آگاهی آنان از این موضوع که وابستگی طولانی‌مدت به درآمد(ناشی از بیمه بیکاری)یکی از عوامل مهم در ایجاد انزوای اجتماعی است،کشورهای به تـدریج بـخش فزاینده‌ای از منابع خود را به قطع وابستگی و وادار ساختن دریافت‌کنندگان کمک‌های اجتماعی به پیدا کردن یک شغل دائم برای خود اختصاص می‌دهند.اولین گام‌ها در زمینۀ سخت‌تر کردن شرط برخورداری از عواید تأمین اجتماعی و کـاهش ایـن عواید در بسیاری از موارد برداشته شده است و هدف آن پایان دادن به وابستگی هزاران تن از دریافت‌کنندگان کمک‌های اجتماعی به عواید حاصله بوده است.در عین حال برای جذاب‌تر کردن این اقدامات،طرح‌هایی بـرای تـرکیب کار یا آموزش با دریافت کمک‌هایی در زمینه حفظ درآمد ارائه شده(که حتی الزام قانونی نیز دربر داشته است.
نباید اهمیت سیاسی و رواشناسانۀ این تدابیر دست‌کم گرفته شود،زیرا در بسیاری از کـشورهای تـغییری مـعنادار از نظریۀ دریافت عواید به عـنوان یـک حـقّ،به نظریۀ دریافت عواید بر مبنای برآوردن معیارهای معین مشاهده می‌شود؛از جمله بررسی درآمدها،بررسی اموال، آمادگی برای آموزش،قطع کـمک‌های مـالی بـه کودکان تا پیش از ورود به مدرسه و غیره.مع ذلک، تـغییر خـطمشی‌ها از سیاست انفعالی حمایت از درآمدها به سیاستی فعّال،چالشی خطیر برای کسانی محصوب می‌شود که نظام‌های تأمین اجتماعی را اداره می‌کنند،چـون ایـن تـغییر مستلزم پرورش مهارت‌های گوناگون در میان کارکنان و معرفی روش‌های مدیریت جـدید برای عملی ساختن رویکرد جدید است.
تاکنون،تعداد کسانی که نام آن‌ها از فهرست دریافت‌کنندگان کمک‌های مالی خارج و وارد فـهرست شـاغلین شـده بسیار محدود بوده است.این مسئله به‌ویژه در مورد کشورهایی صدق مـی‌کند کـه هنوز نرخ بیکاری در آن‌ها بسیار بالا است.علاوه بر آن،به جز چند کشور محدود-از جمله اسـترالیا،زلانـدنو،ایـرلند و انگلستان-مقدار کل هزینه‌های اجتماعی ناشی از کمک‌های مالی براساس سیستم سنجش درآمـد یـا سـنجش اموال نسبتا کم بوده و در کشورهای عضو DCEO این رقم به کم‌تر از ده درصد کل هزینه‌های نـاشی از کـمک‌های اجـتماعی بالغ می‌شود.اما در مباحثات جاری در خصوص آیندۀ تأمین اجتماعی،فصل جدیدی گشوده شده اسـت.زیـرا بین کسانی که طرفدار تضمین تحقق میزان مناسبی از همبستگی اجتماعی براساس سطح کـمک‌های دریـافتی و شـرایط برخورداری از این کمک‌ها هستند و کسانی که طرفدار دریافت سود”عادلانه”از کمک‌هایی که به سـیستم تـأمین اجتماعی نموده‌اند هستند،برخوردهای فزاینده به وجود آمده است.حتی طرفداران پروپاقرص طـرح‌های تـأمین اجـتماعی دولتی تردید دارند که آیا عواید حاصل از تأمین اجتماعی به نحو عادلانه و از لحاظ اجتماعی بـه شـیوه‌ای مؤثر در بین واجدین شرایط تقسیم می‌شود یا نه؟آیا بعضی از افراد،برای مثال سـالمندان،بـیش از انـدازه کمک دریافت می‌کنند؟آیا منافع حاصل از تأمین اجتماعی دولتی به کسانی می‌رسد که واقعا به آن نیازی نـدارند و ایـن مـنافع را به اشخاص دیرگ،و به‌ویژه فرزندان و نوه‌های خود انتقال می‌دهند؟این روند در ایجاد شکاف فـزاینده در سـطوح درآمدها در بسیاری از کشورها بین خانواده‌های ثروتمند و فقیر چه نقشی دارد.
بنابراین تمرکز بر روی مسئلۀ تکفل،منجر بـه آغـاز مباحثۀ عمومی به مراتب گسترده‌تری دربارۀ این موضوع شده که نظام‌های تـأمین اجـتماعی تا چه حدّ باید گسترش یابند،چـه مـخاطراتی را زیـرپوشش بگیرند،و،بالاتر از همه،چه زمان وظیفه حـکومت خـاتمه می‌یابد و فرد وارد عمل می‌شود؟بنابراین باید انتظار داشت که یک قرارداد اجتماعی جدید در ارتباط بـا امـنیت شغلی تعریف شود.
4-2.طراحی مـجدد نـظام‌های ادارۀ تأمین اجـتماعی بـرای تـطبیق با تغییرات
تردید نیست که تـوانایی نـهادهای تأمین اجتماعی برای ارائه مقرری‌ها و خدمات به شیوه‌ای دقیق‌تر،کم‌تر هزینه‌بر و زمان‌بندی شـده‌تر از سـایر روش‌ها،از جمله توسّل به رویکردهای مـبتنی بر دخالت بخش خـصوصی،یـکی از بهترین اقدامات تدافعی بوده اسـت کـه در این دورۀ طرح سؤال‌های اساسی در خصوص آیندۀ برنامه‌های متکی به بخش عمومی،به کـمک ایـن نهادها شتافته است.در بررسی فـعالیت‌های سـازمان‌های عـضو انجمن بین المـللی تـأمین اجتماعی در یک دهۀ اخـیر،مـوفقیت حاصل شده در زمینۀ معرفی ابداعاتی برای ارائۀ خدمات بهتر به عامۀ مردم، از برجسته‌ترین جوابنی اسـت کـه خود را به ما نشان می‌دهد.اجـلاس ویـژۀ”طرح طـراحی مـجدد” کـه به مناسبت‌بیست‌وششمین مجمع عـمومی ASSI برگزار شد،گواهی تازه بر موفقیت در این زمینه به شمار می‌آید.
درحالی‌که برای بهبود ظـرفیت اجـرایی و اداری در کشورهای در حال گذر از سیستم اقتصاد بـرنامه‌ریزی شـده بـه سـیستم اقـتصاد بازار و همین‌طور سـایر مـناطق جهان،هنوز باید کارهای زیادی انجام شود،اما واقعیت این است که می‌توان کیفیت خدمات را واقـعا بـهبود بـخشید،و شعب دولتی و نهادهای عمومی که توسط شـرکای غـیردولتی{o1o}اداره مـی‌شوند،مـی‌توانند بـه اصـلاحات اداری دست بزنند که آن‌ها را در مرتبه‌ای برابر با مؤسسات مالی انتفاعی و بلکه بالاتر از آن‌ها قرار دهد.
موفقیت آشکار در زمینۀ تضمین بهبود ارائۀ مزایای تأمین اجتماعی به مردم در برخی از کـشورها وضعیتی جدید به‌وجود آورده است که امکان همکاری مؤسسات تأمین اجتماعی با سایر نهادهای عمومی برای ارائه خدمات خود(از جمله خدمات درمانی عمومی،خدمات به بازنشستگان،خدمات به مستخدمین دولتی)را فـراهم مـی‌سازد و حتی در برخی موارد به منظور ارائه مزایای مستمری بازنشستگی بیش‌تر،بیمۀ حوادث ناشی از کار،خدمات کاریابی و غیره،با بخش خصوصی رقابت کنند.به نظر می‌رسد که تمایز قدیمی بین بـخش خـصوصی وعمومی و مؤسسات انتفاعی و غیرانتفاعی در سطح اداری و اجرایی در حال از میان رفتن باشد و به این ترتیب یکی از جالب‌ترین جوانب مربوط به تعریف مجدد سیاست تأمین اجـتماعی بـرای قرن جدید در حال شکل‌گیری اسـت.
3.چـالش‌ها و موانع
به‌رغم بدبینی در خصوص قابلیت تکنولوژیکی جامعه برای مقابله با”ویورس هزارۀ جدید”،آغاز یک قرن جدید می‌تواند الهام‌بخش کلیه اذهان در سراسر جهان بـرای سـاختن نظم اقتصادی و اجتماعی بـین المـللی جدیید باشد؛نظمی که اشتغال‌زایی را تقویت نماید،مبادلۀ اندیشه‌ها و ابداعات تکنولوژیکی را سهل‌تر سازد و به مردان و زنان اجازه دهد وظایف خود را در خانه و محل کار با یکدیگر تقسیم نمایند.تأمین اجتماعی بـه تـنهایی نمی‌تواند به این اهداف دست یابد،اما نقشی حیاتی در کمک به جوامع برای دستیابی به اهداف فوق الذکر ایفا می‌کند. بنابراین،یافتن موازنۀ جدید بین اهداف اقتصادی-چه جهانی و چـه مـلّی-و حراست اجـتماعی از شهروندان جهان،از چالش‌های اساسی به شمار می‌آید که قرن بیست‌ویکم با آن روبه‌رو است. سال‌های پس از جـنگ جهانی دوم نشان داد که برای تشویق تجارت بین‌المللی و همین‌طور کـاهش بـیکاری و فـقر چه کارهایی را می‌توان از طریق تدوین خطمشی‌های جدید انجام داد. مع ذلک،در این خصوص توافق نظری فزاینده‌ای حاصل شـده اسـت که عقاید کهنه و واژه‌گان آشنا،دیگر برای هدایت ما به قرن آینده کـفایت نـمی‌کنند.پس،چـه چارچوبی از عقاید برای شکل دادن به سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی در جهان،در سال‌های آتی غالب خواهد بود؟
نـقش و مسئولیت دست‌اندرکاران تأمین اجتماعی.تجربۀ یک دهۀ اخیر نشان می‌دهد که اگر بـحث دربارۀ آیندۀ تأمین اجـتماعی بـه کسانی با علایقی غیر از فراهم آوردن یک سیستم تأمین اجتماعی مناسب برای مردم واگذار شود،چه سردرگمی و اطلاعات نادرستی حاصل می‌شود. مدیران و سیاست‌گذاران تأمین اجتماعی در سطح ملّی و همین‌طور نمایندگان سازمان‌های بین المـللی که با تأمین اجتماعی سروکار دارند،در درک اهمیت مباحثات فزاینده و ارائۀ حقایق و اعدادی که این مباحثات را روشن‌تر سازد،به موقع عمل نکرده‌اند.با توجه به واگذاشتن رسالت ارائۀ تعریفی نو از تأمین اجتماعی به قـرن آیـنده،این درس را نباید فراموش کرد.
معیارهای اصلاًحات در نظام‌های تأمین اجتماعی کدام‌اند؟تاکنون بحث دربارۀ اصلاًحات در نظام‌های تأمین اجتماعی تقریبا به‌طور منحصر به‌فردی بر روی مسائل مالی متمرکز بوده است.مسئلۀ تأمین مالی هدفی بـوده کـه تقریبا بحث دربارۀ سایر معیارها را تحت شعاع قرار داده است.پرداخت به سایر معیارها که باید برای تضمین عدالت اجتماعی در جامعه‌ای در حال گذار مدّنظر قرار گیرند،یکی از چالش‌های عمده‌ای اسـت کـه دست‌اندرکاران تأمین اجتماعی با آن مواجه‌اند.معیارهای زیر از جملی معیارهایی هستند که باید مدّنظر قرار گیرند:
- *مساوات در بین نسل‌ها؛
- *کاهش فقر؛
- *انعطاف در برابر فرایند انطباق با مسائل مرتبط بـا آمـوزش،کـاریابی،مسئولیت‌های مراقبت از خانواده،بازنشستگی مـرحله‌ای یـا نـاپیوسته،آموزش در طول عمر،و غیره؛
- *سازگار کردن حقوق تأمین اجتماعی با نیازهای خاص مردان و زنان؛
- *انسجام،شفافیت و قابل درک بودن آن‌چه سیاست‌ها و بـرنامه‌های تـأمین اجـتماعی فراهم می‌آورند؛
- *سازگاری خدمات ارائه شده توسط نـظام تـأمین اجتماعی با هدف اشتغال‌زایی و جابه‌جایی نیروی کار؛
- *سازگاری تأمین اجتماعی با انگیزه‌های کاری و حد اکثر استفاده از منابع انسانی،بـه‌ویژه در مـیان ازکـارافتاده‌گان و سالمندان؛
- *رفتار برابر با مهاجران؛
- *پوشش عام تأمین اجتماعی بـرای مخاطرات اساسی چون بیماری،بیکاری،صدمات ناشی از کار و سالمندی.
این،تنها سرآغاز یک فهرست از معیارهایی است که بـرای دسـتیابی بـه موفقیت در امر ایجاد اصلاًحات در نظام‌های تأمین اجتماعی باید مدنظر قرار گـیرند.
مـعیارهای مهم دیگری هم هستند که باید آن‌ها را نیز به این فهرست افزود.
این معیارها منعکس‌کنندۀ مـشغله‌های ذهـنی ویـژۀ ملی و منطقه‌ای هستند.مع ذلک،نکته مهم این است که باید در خـلال فـرایند هـدایت اصلاًحات در نظام تأمین اجتماعی،به این معیارها جنبه‌ای صریح‌تر و مفیدتر دارد.
با ورود به قرن بـیست‌ویکم،ایـن تـلاش می‌تواند مشغلۀ فکری مهمی برای انجمن بین‌المللی تأمین اجتماعی و اعضای آن فراهم آورد.
این تـلاش،فـقط چالشی فکری نیست،بلکه پیش‌شرطی است که طرفداران تأمین اجتماعی را قادر می‌سازد تـا در مـباحثات جـاری در خصوص اهداف اصلاًحات در نظام‌های تأمین اجتماعی سهمی قابل توجه داشته باشند.
اگرچه ادامۀ اتـکا بـه نظریات و تفکرات آشنا و آزمایش شده به‌مراتب راحت‌تر است،ادامۀ این شیوه دیـگر بـرای سـیاست‌گذاران و مدیران تأمین اجتماعی میسر نیست؛زیرا فرایند تعریف مجدد نقش تأمین اجتماعی مدتی است کـه آغـاز شده است.
این فرآیند تفکر و مباحثه،در بسیاری از کشورهای جهان در مرحله‌ای نسبتا اولیـه قـرار دارد،امـا چالش عمده
پیشاپیش کاملاً مشخص شده و آن عبارت است از یافتن موازنه‌ای جدید بین دستیابی به رونـق اقـتصادی و در هـمان
حال حفظ انسجام و عدالت اجتماعی از طریق تأمین اجتماعی.
