شناسنامه مقاله
- مقاله: گسترش تامین اجتماعی – مجله کار و جامعه » اردیبهشت و خرداد ۱۳۸۵ – شماره ۷۱ و ۷۲
- مترجم:رؤیا مرادی
- صص ۸۳ تا ۸۵
مقدمه
گسترش تامین اجتماعی : امروزه یـکی از مـشکلات مـهم و جهانی تأمین اجتماعی این حقیقت است که نیمی از جمعیت جهان تحت پوشش هیچ نوع از قـوانین حمایت اجتماعی قرار ندارند.آنها بخشی از اقتصاد غیررسمی را تشکیل می‌دهند و خارج از حوزه بـرنامه‌های بیمه اجتماعی مبتنی بـر مـشارکت کارفرما و کارگر یا مزایای اجتماعی پرداخت شده از طریق درآمد حاصله از مالیات قرار دارند.در کشورهایی با درآمد کم مانند جنوب آسیا و جنوب صحرای کبیر آفریقا،بیش از ۰۹ درصد جمعیت تحت حمایت نیستند.در کـشورهای متوسط این درصد بین ۰۲ تا ۰۶ قرار دارد.براساس برآوردها تنها ۰۲ درصد از جمعیت جهان از تأمین اجتماعی مناسب برخوردار است.
اکثریت قریب به اتفاق این افراد غیرمشمول تأمین اجتماعی و کارگران فقیر در استخدام اقتصاد غـیررسمی شـاغل هستند،اقتصادی که شامل فعالیتهای شهری و روستایی می‌شود. هنگامی که به بررسی بخشی از اقتصاد و بازار کار که رقم قابل توجهی از جویندگان کار و کارگران بیمه را جذب می‌کند می‌پردازیم،درمی‌یابیم که ایـن افـراد اکثرا به خوداشتغالی و یا کار در واحدهای تولیدی کوچک مشغول می‌باشند.مشترکات بیشتر این واحدها عبارتند از:سرمایه کم، مهارت کم،دسترسی محدود به بازار و تکنولوژی،درآمد کم و غیرثابت، شرایط کـاری نـامطلوب،قرار داشتن در خارج از حوزه آمارهای رسمی و قوانین دولتی،بدون استثناء فاقد هرگونه حمایت اجتماعی کارگری. (ILO 2002) بطور کلی سه راه اصلی برای «توسعه تأمین اجتماعی»وجود دارد. اولین راه،«تلاش جهت توسعه بـیمه اجـتماعی»از نـظر موفقیت‌های به‌دست آمده بسیار مـتغیر بـوده اسـت.بعضی از کشورهای در حال توسعه با درآمد متوسط که مؤسسات بیمه اجتماعی در آنها به خوبی فعالیت کرده‌اند، توانسته‌اند اکثریت مردم را-اگر نـگوییم هـمه-تـحت پوشش تأمین اجتماعی قرار دهند.ولی در بیشتر کشورهای بـا درآمـد متوسط چنین وضع مطلوبی مشاهده نمی‌شود.در کشورهای در حال توسعه با درآمد کم تنها ۰۱ تا ۵۲ درصد از جمعیت شاغل و افراد وابـسته بـه آنـها در حوزه بیمه اجتماعی قرار می‌گیرند؛آن هم بیشتر برای دریافتی مـستمری و گاهی برای دریافت هزینه‌های درمان و توسعه و اصلاًح روشهای بیمه اجتماعی نتوانسته است اقشار بیشتری از جمعیت شاغل را دربرگیرد.
راه دوم«تـوسعه پوشـش تـأمین اجتماعی»از طریق طرحهای عمومی و همگانی است.در بیشتر کشورهای در حال توسعه بـا درآمـد کم،جمعیت کثیری از شاغلین(بین ۰۴ تا ۰۶ درصد)بالای خط فقر هستند ولی نه واجد شرایط قرار گـرفتن در حـوزه بـیمه اجتماعی می‌باشند و نه علاقه‌ای به آن دارند.این افراد تمایل دارند تـا در طـرحهای بـیمه مبتنی بر مشارکت کارگر و کارفرما که بیشتر مبتنی بر نیازهای آنها است،مشارکت نـمایند (ونـ گـینکن(۹۹۹۱).)تعداد این طرحها در حال حاضر زیاد نیست و مشخص نیست که آیا می‌توان این طـرحها را افـزایش داد یا خیر و اصلاً تا چه اندازه قدرت بسط پوشش آنها وجود دارد.
سومین راه«تـوسعه تـأمین اجـتماعی» از طریق ارتقاء مزایای اجتماعی به گروههای فقیر و آسیب‌پذیر است که از محل درآمدهای مالیاتی تـأمین مـی‌شود.تأثیر و کارآمدی چنین پرداختهائی تا حد زیادی بستگی به چگونگی و برنامه‌ریزی آنها دارد و بـطور کـلی بـستگی به تمایل و اراده اجتماعی در همدردی با کسانی دارد که نوعا به عنوان بخشی از بازار کار تلقی نـمی‌شوند،مـانند کودکان،مستمری بگیران سالمند،بیوگان،ایتام و معلولین.این سه راه«توسعه تـأمین اجـتماعی»،دیـر یا زود،باید به منظور دربرگرفتن هر مخاطب اجتماعی به صورت سیاستی ملی و همگانی درآید.
ایـن نـوشتار بـه بررسی و ارزیابی تلاش‌ها در جهت بسط تأمین اجتماعی برای کارگران بخش غیررسمی اقـتصاد و سـایر گروههای آسیب‌پذیر شاغل یا غیرشاغل می‌پردازد.این مقاله پاسخی است به نتایج مذاکرات مربوط به تـأمین اجـتماعی در جلسه هشتاد و نهم کنفرانس بینالمللی کار (ILC) در ژوئن ۱۰۰۲ (ilo,2001) .نتایج نشان می‌دهد کـه بـه اتفاق آرا به سیاست‌ها و ابتکارات مربوط به بـسط تـأمین اجـتماعی برای آنها که هیچ تأمینی ندارند،در اولویـت قـرار داده شده است.در این کنفرانس،دولت و کارگران و کارفریان عضو از ILo خواستند تا به منظور ارتـقاء سـطح پوشش تأمین اجتماعی و جمع‌آوری و انـتشار نـمونه‌هائی از بهترین عـملکردها،فـعالیتی سـازمان‌یافته را آغاز کنند.
ساختار مقاله گسترش تامین اجتماعی
فصل اول به بررسی نـقش تـأمین اجتماعی در کل فرایند توسعه می‌پردازد و مفهوم،پیوندها و همچنین میزان تأثیرگذاری آن را روشن مـی‌کند.فـصل ۲ تا ۵ به منظور ارزیابی تلاش‌های چـهار برنامه آن:بیمه درمـان اجـتماعی،بازنشستگی مشارکتی کارفرما و کارگر،مـزایای بـیکاری و مزایای اجتماعی حاصله از در آمد مالیات می‌پردازد.فصل ۶ بعد جنسیتی فرایند توسعه را بررسی مـی‌کند.در نـهایت مقاله با چند نتیجه گـیری کـلی و ارائهـ قدمهای بعدی در راهـ «سـازماندهی جهانی برای تأمین اجـتماعی و پوشـش آن برای همه» خاتمه می‌یابد.
تأمین اجتماعی:بافت، مفهوم و تأثیرات
آگاهی به حقیقت که تـأمین اجـتماعی باید در متن و بافت فرایند توسعه درک شـود،در حـال رشد و افـزایش اسـت.در عـرف نظریه توسعه کلاسیک ایـن باور و انتظار وجود دارد که در نتیجه رشد اقتصادی دیر یا زود برای همه کارگران مشمول موجود در بـخش رسـمی اشتغال ایجاد می‌شود. اگرچه که در کـشورهای در حـال تـوسعه، و اخـیرا در کـشورهای توسعه یافته و کـشورهای در حـال گذار،تجربه کاملاً خلاف آن را نشان می‌دهد.حتی در کشورهای دارای اقتصاد بسیار رشد یافته کارگران بیشتر و بیشتر بـه حـوزه اشـتغال نامطمئن‌تری وارد می‌شوند مانند خوداشتغالی،کارگران خانگی و غـیرثابت.ازایـن‌رو ایـن فـصل بـه بـررسی پوشش تأمین اجتماعی در بافت جهانی پرداخت،پیوندهای
مختلف تأمین اجتماعی و سایر سیاستهای توسعه را تحلیل می‌کند. همچنین به تصریح راههای اجرائی و مؤثر در جهت تلاش برای توسعه پوشش تـأمین اجتماعی می‌پردازد.
جهانی شدن،تطابق و پوشش تأمین اجتماعی
جهانی شدن خواه به تنهای و خواه همراه با تغییر در تکنولوژی،موجب ناامنی بیشتر مالی در جوامع می‌شود. تحلیل مقطعی کشورهای OECD (Rodrikṣ۱۹۹۷) ،رابطه میان هـزینه حـمایت اجتماعی(میانگین دوره ۹۸-۵۸۹۱)و دو متغیر توضیحی:اقتصاد باز ملی(که با نرخ تجارت محصول ناخالص ملی اندازه‌گیری می‌شود)و سطح ریسک خارجی که هر کشور با آن مواجه است (که با تـغییر شـرایط تجاری اندازه گیری می‌شود،مثل قیمتهای نسبی واردات و صادرات،از ۱۷۹۱ تا ۰۹۹۱)، بررسی گردیده است.نتایج نشان می‌دهد که انتقال درآمد در اقتصادی که باز بوده و بـه‌طور هـمزمان در بازارهای جهانی در معرض ریسک واقـعی قـیمت قرار دارد،به بیشترین مقدار می‌رسد.
سایر ناظرین (Shinṣ۲۰۰۰) معتقدند که دولتها ناچار هستند به طور فزاینده،به منظور ارتقاء سطح رقابت و جلب سرمایه‌گذاری مستقیم خـارجی،بـا یکدیگر به رقابت بـپردازند. ایـن رقابت به نوبه خود بر سیاستهای اجتماعی تأثیر می‌گذارد و آن را به سمت«سیاست اجتماعی تجاری- تعاونی»سوق داده،منجر به کاهش مالیات بر درآمد حاصله از سرمایه، کمتر شدن سهم کارفرما از درآمد تـأمین اجـتماعی،برنامه‌های محدودتر برای تأمین درآمد و تخصیص منابع بیشتر به برنامه‌های فعال بازار کار می‌شود.
امروزه دنیا با بحرانهای پیچیده بسیاری،که اغلب انعکاسی جهانی دارند،روبرو است.یکی از آخرین و مـشهودترین آنـها بحران مـالی آسیاست که به بیکاری توده عظیمی در بخش رسمی اقتصاد،رشد سریع بیکاری و توسعه اشتغال در اقتصاد غیررسمی مـنجر گردیده است.تعداد زیاد درگیریهای مسلحانه در سال‌های اخیر بویژه در حومه صـحرای آفـریقا(آنـگولا، کنگو،لیبریا و رواندا)و همچنین در اروپا(بوسنی،کوزوو)نیز نمونه دیگری از این بحرانها است.تعدادی از کشورها در گوشه و کنار جـهان هـنوز به مصائب بهداشتی مبتلا هستند مانند بحران ایدز (HIV) که موجب شده است کـودکان بـسیاری یـتیم شوند.بلایای طبیعی مانند خشکسالی‌ها و سیل‌های مکرر (در آفریقا و آسیا)،زلزله‌ها و طوفانها (برای مثال در آمریکای مـرکزی،هند و ترکیه)نه‌تنها موجب شده است تا بسیاری از مجامع خانه‌ها و منابع در آمدشان را از دسـت بدهند بلکه حتی نـتایج دهـها سال تلاش در جهت رشد و توسعه آنها را هم به کلی از بین برده است.و بالاخره بعضی از کشورها با فرایند سخت گذار اقتصادی و همین‌طور گذار سیاسی روبرو هستند مانند گذار از اقتصاد مرکزی به سـیستم اقتصاد بازارگرا یا گذار از رژیم سیاسی کنترل شده به جامعه دموکرتیک،در کشورهای اروپای شرقی و مرکزی این تحول موجب بروز بیکاری بی‌سابقه‌ای شد که هنوز در بعضی از آنها ادامه دارد.
در بسیاری از کشورهای در حال توسعه سـیاست‌های تـعدیل ساختاری، همراه با جهان شدن و بحرانها،بدون وقفه دنبال شده و در کاهش درصد کوچک جمعیت شاغل در اقتصاد رسمی سهیم بوده است.مواجه پیاپی برنامه‌های تعدیل ساختاری موجب کاهش دستمزد در بخش‌های عـمومی
و خـصوصی شده،که این امر پایه مالی طرحهای قوانین بیمه اجتماعی را فرسوده کرده است و بعضی از این طرحها نیز گرفتار مدیریت و اداره بد شده‌اند و هردو این عوامل به کاهش جدی اعتماد اعـضاء انـجامیده است. علاوه بر این،برنامه‌های تعدیل ساختاری اغلب موجب کاهش شدید بودجه اجتماعی گردیده است.در بعضی کشورهای آسیایی،مانند جمهوری کره،پوشش بیمه درمان جهانی وجود دارد،حال آن‌که در بـیشتر کـشورهای در حـال توسعه(کم درآمد)دولتها قـادر بـه تـضمین درمان و تحصیل رایگان نیستند.
در نتیجه،تمهیدات اجتماعی بیشتری برای تأمین مالی و سازماندهی این خدمات اجتماعی لازم است.غالبا پیوستن به طرحهای بـیمه و تـأمین مـالی که برپایه جوامع محلی بنا شده‌اند از رویارویی فـرد بـا هزینه‌های احتمالی تحصیل و درمان کاراتر و سودمندتر است.
تعدیل ساختاری،تغییرات اجتماعی -اقتصادی و سطوح پایین رشد اقتصادی هم موجب پیـدایش گـروههای بـزرگ آسیب‌پذیری شده‌اند که قادر به مشارکت در طرحهای بیمه اجتماعی نـیستند.معلولین و سالمندانی که نمی‌توانند به حمایت خانواده‌هایشان تکیه کنند و کسانی که نتوانسته‌اند ذخیره‌ای برای دوران بازنشستگی خود فراهم آورنـد گـروههائی هـستند که خارج از نیروی کار از همه آسیب‌پذیرتر هستند.
دلیل اصلی برای خـروج از پوشـش قوانین اجتماعی این است که بسیاری از کارگران خارج از اقتصاد رسمی نمی‌توانند یا نمی‌خواهند با پرداخت درصـدی از درآمـدشان در تـأمین مالی مزایای تأمین اجتماعی مشارکت داشته باشند،مزایائی که نیازهای متقدم آنـها را بـرطرف نـمی‌کند.
Van Ginneken(1991) بطور کلی آنها به نیازهای فوریشان اولویت می‌دهند،مانند درمان و تحصیل،و بخصوص این‌که مـعیارهای تـعدیل سـاختاری،دستیابی به درمان و تحصیل ابتدائی رایگاه را کم و یا به کلی حذف کرده است.در زنـجیره مـزایای بازنشستگی،آنها حمایت در صورت مرگ و معلولیت را اولی بر حمایت در صورت سالمندی می‌دانند. مضافا ایـن‌که یـا بـا روش مدیریت طرح قوانین تأمین اجتماعی آشنا نیستند و یا به آن اعتماد ندارند.در نتیجه گروههای مـختلف کـارگران در خارج از بخش رسمی،طرحهائی را تهیه کرده‌اند که نیازهای متقدم آنها را بهتر رفع مـی‌کند و از ظـرفیت کـمکی بیشتری برخوردار است.علاوه بر اینها، انبوهی از عوامل هستند که دستیابی به طرحهای قوانین تـأمین اجـتماعی را محدود می‌کنند مانند محدودیت‌های قانونی،موانع مدیریتی،و مشکلات اجرائی.
تأمین اجتماعی: مـفهوم و پیـوندها
تـحقیق ILO درباره بخش غیررسمی نشان می‌دهد است که مفهوم گسترده‌تری برای تأمین اجتماعی لازم است تـا بـتواند پاسـخگوی حقایقی باشد که کارگران اقتصاد غیررسمی-که اکثریت نیروی کار جهان را تـشکیل مـی‌دهند-در پیش رو دارند.مفهوم عرفی تأمین اجتماعی در استانداردهای مختلف ILO وجود دارد.برطبق توصیه‌نامه تأمین درآمد،۴۴۹۱(شماره ۷۶)، طرحهای تـأمین درآمـد باید از طریق برقرار کردن دوباره درآمد-تا سطح قابل قبول-به رفـع نـیاز(پرداخت اعانه)و جلوگیری از فقر بپردازد؛در آمدی کـه بـه دلیـل ناتوانی در کار (شامل سالمندی)یا برای بـدست آوردن شـغل سودده و یا به‌دلیل مرگ نان‌آور خانواده از دست رفته است.تأمین درآمد بـاید تـا حد امکان بر
اساس بـیمه اجـتماعی اجباری سـازماندهی شـود و بـرای نیازهای که تحت پوشش بیمه اجـتماعی اجـباری نیستند باید ذخیره‌ای از طریق کمکهای اجتماعی ایجاد شود.در همان راستا،توصیه‌نامه مـراقبت‌های پزشـکی،۴۴۹۱(شماره ۴۶)،پیشنهاد می‌کند که مراقبت پزشـکی یا باید از طریق خـدمات بـیمه اجتماعی درمان با پشتوانه ذخـیره کـمکهای اجتماعی و یا از طریق خدمات درمان عمومی فراهم شود.قرارداد تأمین اجتماعی استانداردهای حـداقلی،۲۵۹۱ شـماره ۲۰۱،۹ حوزه را برای بیمه اجتماعی مـشخص مـی‌کند،مـراقبت پزشکی و همین‌طور مـزایای اعـطائی در صورت بیماری،عدم اشـتغال سـالمندی، صدمات در حین خدمت،شرایط خانوادگی،زایمان،معلولیت و بیوه شدن.
نویسندگان مختلفی معتقدند این مـحدوده بـرای جوابگویی به مشکلاتی که کشورهای در حـال تـوسعه در پیش رو دارنـد،بـسیار کـوچک است.گوهان Guhan (4491)معتقد اسـت که تأمین اجتماعی در کشورهای فقیر باید بخشی از،و بلکه همه،سیاستهای ضد فقر را دربرگیرد و دسترسی بـه دارائیـ‌های مولد،ضمانت‌های شغلی، تأمین غذا و حـد اقـل دسـتمزد را مـمکن سـازد.درز (Dreze) و سن (Sen) (Burgess) و استرن Stern) (1991)دو جـنبه را بـرای تأمین اجتماعی لحاظ کرده‌اند و آنها را به عنوان دو وسیله اجتماعی برای جلوگیری از محرومیت(ارتقاء استانداردهای زندگی)و آسـیب‌پذیری از مـحرومیت(حـمایت در مقابل تنزل استانداردهای زندگی)معرفی می‌کنند. تـعریفی کـه اورسـتات (Eurostat) (6991)از حـمایت اجـتماعی ارائهـ می‌دهد شامل مساعده مسکن و اجاره نیز می‌شود.تعریف ماری اورستات (Eurostat) از حمایت اجتماعی،که پذیرش فزاینده بینالمللی دارد، کمکهای نقدی و جنسی را در حمایت اجتماعی،از یکدیگر متمایز می‌کند.
این‌که تـأمین اجتماعی چه معنایی دارد و مفهوم اجتماعی چیست تا حدود زیادی مغشوش است.تعریف گسترده‌ای از تأمین اجتماعی،مانند آنچه که سن (Sen) بیان کرده،آن را مساوی تمام سیاستهای قرار می‌دهد که استانداردهای زنـدگی را ارتـقاء داده و از آنها حمایت می‌کند. حمایت اجتماعی،برطبق تعریف اتحادیه اروپا،تمام سیاستهای که در زمینه درمان،تحصیل و هم آنچه که تحت شمول تأمین اجتماعی بوده است را دربرمی‌گیرد.بانک جهانی تمام فعالیتهائی کـه بـه«مدیریت خطرپذیری اجتماعی»مربوط می‌شوند را بخشی از حمایت اجتماعی می‌داند.مؤسسات مالی بینالمللی معمولا سیاستهای اشتغال و سرمایه‌گذاریهای خود را مشمول مفهوم حمایت اجتماعی مـی‌دانند،هـرچند که بیمه درمان معمولا بـخشی از سـرمایه‌گذاری و تأمین مالی درمان تلقی می‌شود. ILO مفهومی مدیریتی از حمایت اجتماعی دارد که در درجه اول شامل تأمین اجتماعی و حمایت نیروی کار است.این مقاله تأمین اجتماعی را تنها سـیاستی حـمایتگر معرفی می‌کند ولی مـفهوم آن را ورای ۹ مـورد هزینه‌های تصادفی عرفی ILO گسترش داده،آن را در بخش‌های امتیازات مربوط به غذا و مسکن مشمول حقوق تفویض شده شخص محور می‌داند.حمایت اجتماعی مفهومی شناخته شده است که در برگیرنده تأمین اجتماعی و همچنین حـمایت نـیروی کار،سیاستهای بازار کار و خدمات اجتماعی است.
